作者：李万峰
当前，我国现代农业发展快速，农业自然风险、市场风险和质量安全风险不断累加，现代农业发展对农业保险的需求更为强烈。我国要加快发展以需求为导向的农业保险，提高农业保险的支撑和保障水平，为发展现代农业助力，为全面建成小康社会助力。“十三五”时期，我国农业保险要从提供灾后补偿单一目标，向服务现代农业等多重目标转变，要从基础经济补偿向防灾减灾、社会管理、扶贫开发等综合功能拓展。
我国农业保险的发展路径
我国农业保险在商业性保险框架下的试验，从上个世纪50年代就开始了。1980年恢复国内保险业务后，1982年中国人民保险公司开始了新一轮商业性农业保险经营试验。在经过20多年的发展后，终因无法突破而不得不放弃商业性农业保险经营试验。在这期间，各级政府和保险学界一直在探究我国农业保险无法突破的原因，在借鉴国际经验中逐步提出了发展政策性农业保险的路径。
1995年我国制定的商业《保险法》，就考虑到农业保险的特殊性，为政策性农业保险法出台预留了接口。商业《保险法》第158条规定：国家支持发展为农业生产服务的保险事业。农业保险由法律、行政法规另行规定。2002年国家修订《农业法》时，对发展政策性农业保险有所表述。《农业法》第46条规定：国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业保险公司开展农业保险业务。
2004至2016年，中央连续下发13个以“三农”为主题的“一号文件”，每个文件都从不同角度对发展政策性农业保险提出要求。2004年中央“一号文件”提出了加快建立政策性农业保险制度的要求，这主要是针对当时持续下滑的商业性农业保险所做出的决策。这一年“一号文件”的主题是促进农民增加收入，中央希望政策性农业保险制度的建立能在促进农民增收方面发挥作用，因此提出选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴，减轻农民收入波动，以使投保农户在遭受灾害后收入不减少。
在这一背景下，2004年中国保监会批准成立了三家专业性农业保险公司，即上海的安信保险股份有限公司、吉林的安华农业保险股份有限公司、黑龙江的阳光农业相互保险公司。这三家农业保险公司，在开展经营农业保险时，都得到了地方政府和相关农业龙头企业对农业保险保费补贴。站在今天的视角来看，那一时期凡是从事农业保险的企业，如能得到政府和企业补贴，都顺畅地发展了起来，而没有得到政府和企业补贴的农业保险业务，都困难重重。
这说明农业保险需要政府干预，特别是需要政府给予保费补贴。这一点国内外理论研究和农业实践已经得到反复的证明。政策性农业保险制度的建立，是政府从财政和税收方面对投保农户给予支持，是符合WTO规则条件下对农业生产的一种转移支付，实际上这是发达国家都在使用的政策工具，这是增加农民收入的一种方式。
2004年中央“一号文件”虽然提出了建立农业保险补贴的制度性意见，但由谁来补贴，讲的很笼统，怎样补贴并不明确。2006年中央“一号文件”提出通过龙头企业资助农户参加农业保险。这说明，中央当时希望通过地方政府和龙头企业给农业保险补贴，而不是中央财政。鉴于农业保险发展走弱和保险界的呼吁，2007年中央“一号文件”明确提出，各级财政对农户参加农业保险给予保费补贴，不再讲龙头企业对农业保险提供补贴。这是中央对农业保险发展路径的明确。2013年国家颁布了《农业保险条例》，进一步从法上规定中央财政对于农业保险给予保费补贴，同时鼓励地方政府给予农业保险保费补贴，支持发展农业保险。
我国农业保险发展进入新阶段及存在的问题
“十二五”时期，我国农业保险快速发展，支农力度不断扩大，已成为亚洲第一、世界第二大的农业保险市场，农业保险服务现代农业取得了显著成效。
农业保险需求是农业保险发展的根本动力。在新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的推动下，我国农业保险发展有着巨大的需求。一是现代农业建设比传统农业释放出更强烈持久的农业保险需求。当前，我国正处在传统农业加快向现代农业转变时期，农业已经进入高投入、高成本、高风险的发展阶段。现代农业投入大、专业化和市场化程度高，同时，风险对现代农业造成的损失远远大于传统农业。因此，越是发展现代农业，越需要加强农业风险管理，提高农业保险的保障水平。现在农民承包地的流转、转包、出租、入股、抵押、担保等用益物权具体权能的丰富和完善，无论是承包者还是经营者，为了维护和实现充足而有保障的权能都增强了对农业保险的需求。
虽然我国农业保险发展快，已进入新阶段，但从模式设计、农民满意度等方面还存在一些比较突出的问题。我国农业保险的补贴模式主要依据2008年国家财政部颁布的《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》和《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》，以及2012年国家财政部下发的《关于进一步加大支持力度做好农业保险保费补贴工作的通知》。其基本内容是：中央财政农业保险财政补贴仅对投保农户进行保费补贴。对于中央确定的试点区域和补贴险种，在试点省份省级财政部门承担一定的保费百分比后，国家财政部承担一定的保费补贴。
如此规定，主要存在的问题有：一是农业保险保障水平低。种植业补贴险种的保险金额原则上为保险标的生长期内所发生的直接物化成本，包括化肥、种子、农药、机耕、灌溉、地膜等六项。农业保险金额参照的是直接物化成本，远远低于农户的直接支出。据财政部测算，农业保险保障水平与直接物化成本的差距，全国平均水平在35%左右。二是联动的农业保险机制使中央财政补贴难以落实。目前我国采用中央财政保费补贴与省级财政保费补贴联动的补贴机制，即省级财政承担一定比例的保费补贴后，中央财政再承担一定比例的保费补贴。一些农业大省、财政困难，虽有强烈的农业保险需求，但由于地方财政资金紧缺，省级财政补贴配套资金往往不能按时足额到位，也就得不到中央财政保费资金的支持。在目前的补贴条件下，中央财政补贴预算难以落实，农户得不到应有的保障。在这一逻辑下省里也是这样要求市县的，按规定，保险费用由中央、省、市、县四级财政按40%、25%、5%、10%的比例进行补贴，但县财政的10%往往很难到位，这样就影响到县域对省里保费补贴的争取。本来主产区粮食种植面积越多、对粮食安全的贡献越大，而农民投保越多，地方财政负担就越重。粮食大县都是工业小县、财政穷县，拿出钱来补贴农业保险保费力不从心。三是对经营农业保险的企业没有相应的补贴设计。我国农业保险只有保费补贴，从国际经验来看，应对保险经营企业给予一定的补贴。就补贴类别而言，美国 、加拿大 、日本等国家，都采取保费补贴、经营主体管理费补贴和再保险补贴的方式。目前，我国采用单一的保费补贴方式既影响了经营农业保险企业的积极性，也影响了农业保险的供需协调发展。
从我国农业发展阶段来看，产量风险和价格风险是农业产业链上最重要的两项风险，我国当前农作物保险仅承担产量保险，不承担价格风险损失，使农户收入暴露在价格不利变动的风险中。从发展方向来说，开展农业收入保险势在必行。2016年中央“一号文件”，提出探索开展重要农产品目标价格保险，以及收入保险、天气指数保险试点，这是对收入保险的有力推动。
加快农业保险改革创新
第一，加快推进粮食目标价格保险制度。近几年，我国农业保险产品创新逐渐活跃起来，其中粮食目标价格保险被理论界和农民看好。粮食目标价格保险突破了保险只保纯粹风险的限制，将价格风险、收入风险这类既能带来损失也能带来收益的风险纳入保险责任。当前，我国粮食最低收购价格面临较大的困境。自2004年以来，粮食生产连年丰收，粮食价格下行压力加大。粮食最低收购价格导致财政负担逐年加大，政府的投入越来越多。因此，粮食最低收购价政策改革势在必行，而改革的抓手就是粮食目标价格保险制度。
第二，全额补贴产粮大县农业保险。我国产粮大县多是财政弱县，财力的不足制约了农业保险，影响到我国粮食的安全。多年来中央不断提高主要粮食作物保障的保费补贴比例，逐渐减少产粮大县县级保费补贴。除了中央财政和省级财政补贴比例之外，还有市、县财政补贴。虽然中央没有要求市、县提供配套补贴，但大部分省还是要求市、县提供配套补贴。取消粮食生产大县的县级财政配套补贴，有效地解决这些地方由于县级财政不宽裕，无力补贴农业保险保费，致使这些地方缺乏发展农业保险的积极性的问题。建议中央财政全额补贴产粮大县农业保险，这样的补贴政策更合理、更可行和更有效率。
第三，创新农业保险品种。要根据现代农业发展的需要，促进保险险种多元化，使险种更加适应参保主体的需要。中央财政保费补贴的重点放在保国家粮食安全和重要农产品供给的主要品种上，鼓励地方开办具有区域特色和优势的农 产品保险品种。同时，在国家和地方支持的农业保险品种范围内，保险机构要创新和细化保险产品，促进保险服务从单一产品向多品种转变， 实行差别化补贴，增加农民的选择自主权。
第四，农业保险助推精准扶贫。农业保险能够对扶贫项目多样化风险进行精细化、专业化管理。通过提供针对自然灾害、疾病事故、市场价格各类风险的专业化保障方案，定制化设定保障水平，农业保险能全面降低贫困户参与各类扶贫产业项目时自身所需承担的风险，提升贫困户脱贫致富的内生动力。与此同时，农业保险可以将保户缴纳的保费和历史积累资本，直接投资于扶贫项目，为扶贫提供长期资金支持。
