2月22日，2022年中央一号文件正式发布，作为现代农业发展和乡村振兴“保护伞”和“稳定器”的农业保险再次得到重视和强调。中国农业科学院农业风险管理研究中心张峭在学习此次文件后表示，文件对农业保险主要有三方面明确要求——提高农业保险保障水平，完善农业保险和再保险体系，发挥“农业保险+”作用。如何扩大和探索完全成本保险和种植收入保险，提高农业保险保障水平？张峭称，完全成本保险和种植收入保险具有保险保障更高更全面、保险保费补贴更优化、对保险机构要求更高、农民选择权更大、保险经营更精细和精准、保险发展更稳定和持续等特点、优势，符合农业保险高质量发展要求。
2022年产粮大县三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险全覆盖
今年中央一号文件明确“实现三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险主产省产粮大县全覆盖”，“这是原有农业保险政策的自然延续。”张峭表示，我国农业保险自2007年财政提供保费补贴以来，经过十多年的发展，业务规模不断增加，风险保障能力屡创新高，在促进我国现代农业发展、保障国家粮食安全和稳定农民收入方面发挥了越来越重要的作用，但当前我国农业保险还处于初级发展阶段，农业保险保障程度还比较低，仍以物化成本保险为主，保险金额仅为被保险标的产值的三四成，不能满足广大农民尤其是新型经营主体的风险保障需求。
“2017年在我国13个粮食主产省开展的三大主粮作物大灾保险试点尽管提高了保额，从直接物化成本提高到直接物化成本和地租，但一方面由于大灾保险试点将小农户排除在外，另一方面大灾保险试点只覆盖自然灾害风险，而在我国农业生产中小农户生产仍占主流、人工成本越来越高以及农产品市场价格风险加大的背景下，大灾保险试点仍难以适应日益加快的现代农业发展和农业市场化改革的变化，与农业生产多源风险和更高风险保障需求相比仍有较大差距。”张峭介绍，在此背景下，2018年8月28日财政部、农业农村部、银保监会共同印发《关于开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作的通知》（财金〔2018〕93号），决定在内蒙古、辽宁等6个粮食主产省的24个产粮大县开展三大主粮作物（稻谷、小麦、玉米）的完全成本保险和种植收入保险试点。
“试点工作在提升保险保障水平、提高农户种粮和投保积极性、推动适度规模经营等方面成效明显，受到农户、地方政府广泛欢迎，广大农户希望政策扩面的呼声很高。2021年6月18日国务院第139次常务会议审议通过，2021年6月24日财政部联合农业农村部、银保监会正式印发了《关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知》（财金〔2021〕49号），明确2021年将三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险扩大到13个粮食主产省份的500个产粮大县，占产粮大县总数的60%，2022年扩大到13个粮食主产省份的所有产粮大县，即产粮大县全覆盖。”
张峭还留意到，今年中央一号文件增加了新要求，即“探索开展糖料蔗完全成本保险和种植收入保险”，将全成本和种植收入保险扩大到糖料作物上进行探索。
为什么要扩大和探索完全成本保险和种植收入保险？
张峭表示，与现在主要推行的物化成本保险相比较，完全成本保险和种植收入保险具有保险保障更高更全面、保险保费补贴更优化、对保险机构要求更高、农民选择权更大、保险经营更精细和精准、保险发展更稳定和持续等特点和优势，符合农业保险高质量发展要求。
保险保障更高更全面方面，完全成本保险为保险金额覆盖直接物化成本、土地成本和人工成本等农业生产总成本，远高于只覆盖物化成本的传统成本保险，也高于覆盖物化成本和土地成本的大灾保险；种植收入保险的保险金额体现农产品价格和产量，覆盖农业种植收入，使得保险责任从原来自然灾害风险扩大到自然灾害和市场价格双重风险，责任更全面。原来物化成本保险保额只占农作物种植总成本的30%-40%，而完全成本保险和种植收入保险保额最大可以达到种植收入的80%。
保险保费补贴更优化，长期以来我国农业保险补贴实行的是中央、省、（市）县三级补贴和“地方先补贴，中央后支持”的方式，即对于中央财政提供保费补贴的保险品种，各级地方财政均被要求按照一定的比例进行先行补贴，只有在地方财政完成对农业保险保费补贴后，经确认符合条件的地区，财政部将按规定给予保险费补贴支持。这种补贴方式对于一些经济大省而言，各级地方财政提供一定比例补贴的压力并不算大，而对于一些农业大省特别是农业大县，由于农业生产规模较大、财政实力较弱，提供补贴的压力就非常大。三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险政策要求补贴比例在省级财政补贴不低于25%的基础上，中央财政对中西部及东北地区补贴45%，对东部地区补贴35%，既提高中央政府补贴比例，又进一步向中西部和东北地区倾斜。
对保险机构要求更高。张峭提到，承保完全成本和种植收入保险的机构应满足政策性农业保险承保机构遴选管理要求，要有稳健的农业再保险安排，落实政策性农业保险再保险标准协议，要公平合理地拟订保险条款和保险费率，并充分征求当地财政、农业农村部门和农户代表意见。其中，保险费率要按照保本微利的原则厘定，综合费用率不得高于20%。承保机构在承保理赔时，要做到承保到户、定损到户、理赔到户，在农户同意的基础上，原则上可以乡镇或村为单位抽样确定损失率。
农民选择权更大。为给予农户根据自身需求和经济实力选择险种的权利，对纳入三大粮食作物完全成本和种植收入保险实施范围的产粮大县，有关农户和农业生产经营组织2021年可在直接物化成本保险、农业大灾保险、完全成本保险或种植收入保险中自主选择投保产品，2022年起可在直接物化成本保险、完全成本保险或种植收入保险中自主选择投保产品，但不得重复投保。
保险经营更精细和精准。在执行三大粮食完全成本和种植收入保险政策时，要求具体实施地区在符合工作总体指导思想和基本原则前提下，鼓励各地结合实际探索开展农业保险创新试点，开发标准化农业保险产品，完善风险区划和费率调整机制，加强保费补贴资金审核。通过遥感等途径对农业保险数据进行交叉验证，提高真实性和准确性。
保险发展更稳定和持续，完全成本和种植收入保险政策强调承保机构要有稳健的农业再保险安排，积极参与农业保险再保险体系改革试点，确保风险可控。各地应注重加强经营风险管控，强化对农业大灾风险的监测预警和应急管理，建立健全农业再保险和农业大灾风险分散机制，全面提高大灾风险统筹层次，形成农业风险闭环管控体系，从而确保农业保险稳定持续发展。
稳定和提高种粮农民收入 保额最大可以达到种植收入80%
“这次中央一号文件强调扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围以及探索开展糖料蔗完全成本保险和种植收入保险，不仅有利于农业保险本身的转型升级和高质量发展，而且具有更为重要的战略意义。”张峭提到，在稳定和提高种粮农民收入方面，完全成本保险和种植收入保险保额最大可以达到种植收入的80%，不仅极大提高了农业保险保障水平，稳定了投保农户的种粮收入预期，而且使生产遭到的损失得以足够的弥补，很大程度上保障了种植的当期收入；另外，70%-80%保费由政府补贴，农民支付的保费少得到的赔付多，实际上大大增加了农民收入。所以完全成本保险和种植收入保险不仅通过风险损失补偿稳定了粮农收入，而且保费补贴还变相增加了粮农收入。这也是为什么今年中央一号文件在“合理保障农民种粮收益”中明确要求“实现三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险主产省产粮大县全覆盖”。
在保障粮食安全和重要农产品有效供给方面，完全成本保险和种植收入保险提高了保险保障程度，有力兜底了农户种植风险，保证了粮食和农产品生产不亏，从而激发了农民农业生产积极性，使粮食和糖料蔗等重要农产品播种面积得到稳定和增加，避免了土地撂荒或弃耕弃种，这样有利于稳定农业生产，保障粮食安全和重要农产品有效供给。我们曾调研发现，有些地方十年九旱，农户反映“前几年年年干旱，玉米都没法种了，这两年有了高额保险，敢种玉米了”；南方一些水稻主产县，由于种粮收益低、风险高，前些年出现了耕地撂荒、双季稻改种单季稻的现象，实施完全成本保险试点以来，状况明显改观，撂荒几乎没有了，有的农民还将单季稻改种回双季稻。
有效防止因灾返贫 兜底粮农和蔗农收入
张峭认为，完全成本保险和种植收入保险高保障是兜底了粮农和蔗农收入，有效地防止了脱贫农户因灾返贫，具有对受灾脱贫户稳收益防返贫的双重效应。我们调研发现，安徽水稻完全成本保险2019-2020年试点期间户均赔付5361元，在受益农户中有2286个脱贫户或贫困边缘户，5000余元的赔款能够使一个三口之家在基本劳动收入（2000元左右/人）的基础上家庭年收入达到1.1万余元，避免了脱贫种粮农户或贫困边缘户因灾返贫。
“新型农业生产主体由于规模大，风险聚焦程度高，对高风险保障需求更加迫切，所以完全成本保险和种植收入保险更加契合新型农业经营主体的风险保障需求。”张峭提到，调研发现，试点地区规模种植户投保积极性普遍高于普通农户，试点地区农作物生产的规模化也得到不同程度的提高。如安徽省水稻规模化经营面积由2019年的99.3万亩提高至2020年的115.9万亩，增幅17%。“发展新型农业经营主体和促进规模化生产经营是现代农业发展趋向，所以说完全成本保险和种植收入保险大大促进了现代农业发展。”张峭称。
